Комментарий к проекту технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий»

С.Н. КОНОПЛЕВ, канд. техн. наук, эксперт НП «Союз производителей бетона»

В комментарии автор высказывает критические замечания в адрес проекта данного технического регламента, отмечая, что его несовершенство, равно как и законодательство в сфере технического регулирования, фактически приводит к эрзац-качеству вместо реального качества, а в сфере госзакупок вместо активизации борьбы за качество подталкивает к конъюнктурному снижению цен на продукцию.

Можно полностью согласиться с мнением неизвестных авторов проекта технического регламента (далее – ТР), выраженного в пояснительной записке (далее – ПЗ), о том, что «В настоящее время продукция промышленности строительных материалов с точки зрения стандартизации не имеет системного регулирования». Но далее в ПЗ вместо ожидаемого развития этого тезиса идут рассуждения о бессовестных производителях и неумелых потребителях, заканчивающиеся выводом: «Потребителю в таком случае сложно сравнить материалы и сделать компетентный выбор, что чаще всего приводит к покупке наиболее дешевого материала». Здесь напрашивается вопрос: неужели неизвестные авторы ТР и ПЗ не знают, что к покупке наиболее дешевого материала потребителя-строителя приводят не его трудности выбора, а неадекватные требования законодательства в сферах госзакупок (ФЗ-44) и технического регулирования (ФЗ-184), «благодаря» которым юридическое лицо – потребитель вынужден покупать наиболее дешевый материал именно потому, что сравнение продукции участников конкурса законодательно навязано в конечном итоге осуществлять путем борьбы цен. Понятие же «качество» в конкурсах не котируется ввиду его абсолютного нивелирования посредством так называемой «сертификации», о которой критически отзываются и сами авторы ПЗ: «Имея одно и то же название и похожий сертификат, строительный материал у разных изготовителей может обладать разными свойствами». Иными словами, авторы признают, что сертификация, установленная в ФЗ-184 в качестве формы подтверждения соответствия требованиям технических регламентов (ст. 2), на самом деле не работает, поскольку (согласно ПЗ) сертифицированный «материал у разных изготовителей может обладать разными свойствами». То есть авторы сами подтверждают очевидную истину о том, что сертификация вообще не дает более или менее объективного представления о реальном качестве сертифицированной продукции. Непонятно только, почему об этом не знают те, кто принимает решения.

Так и живем: законодательством в сфере технического регулирования узаконена продажа фантиков-индульгенций – сертификатов и деклараций (эрзац-качество вместо реального качества), законодательство в сфере госзакупок вместо активизации борьбы за качество подталкивает к конъюнктурному снижению цен на продукцию. Одновременно чиновники ФАС бдительно следят за соблюдением антимонопольного законодательства и «защиты свободы конкуренции» (а в мире где-нибудь кто-нибудь видел эту «свободную конкуренцию»?).

Таким образом, законодательно установлены весьма благоприятные условия для халтурщиков, которые «законно» снижают цены на продукцию для победы в конкурсах. И вполне справедливо сетуют неизвестные авторы ПЗ: «...строительные материалы попадают на рынок в неограниченном количестве низкого качества и сомнительного происхождения».

Мировой опыт развития экономики свидетельствует о том, что качественная продукция дешевой не бывает. Достаточно вспомнить поговорку английских капиталистов 19 века: «Мы не настолько богаты, чтобы покупать дешевые вещи», – это о том, что дешевизна не является решающим условием для получения выгоды. А японцы уже более полувека доказывают, что качественная продукция недешева, но конкурентоспособна, поэтому прибыльна и выгодна.

Однако деятелей отечественного «экономического блока» многовековой английский экономический опыт или полувековой японский опыт обеспечения качества почему-то не убеждает. Стратеги «экономического блока» завели нас на чужие грабли, узаконив в ФЗ-44 мифологическое примитивно-экономическое правило о том, что, дескать, «выгодно то, что «подешевше», – которое было раскритиковано в экономически развитых странах еще сотню-другую лет назад. В результате отечественная промышленность поставлена в условия «промышленной контрреволюции» и «научно-технического регресса», когда в стране фактически выпуск качественной продукции стал финансово невыгодным, поскольку дана зеленая улица всякой «дешевке» и халтуре.

И в таких условиях неизвестные авторы проекта ТР нам предлагают «панацею»: технический регламент о безопасности стройматериалов. В предлагаемой концепции ТР красной нитью проводится мысль о том, что «проблема может быть решена путем введения обязательных требований к строительным материалам и обязательной сертификации (декларирования)» – см. ПЗ.

Ну и где же здесь логика: в одном фрагменте ПЗ авторы критикуют сертификацию, признавая, что она не дает адекватной оценки качества продукции, а в другом фрагменте той же ПЗ предлагают решать проблему обеспечения качества путем введения «обязательной сертификации (декларирования)»?

И какой смысл в дальнейшем рассмотрении проекта ТР, начиненного тезисами про «обязательную сертификацию» и «подтверждение пригодности», бесполезность которых за последние четверть века многократно доказана жизнью (о чем почему-то не ведают кабинетные люди)?

Вывод: предложенная безымянными авторами идея (концепция) проекта ТР абсолютно нежизнеспособна. Рассмотрение проекта ТР не имеет смысла.

Вероятнее всего, какой-то текст ТР будет все-таки принят, поскольку решения принимают кабинетные люди, не ведающие того, что творят, но заранее понятно, что никакого положительного сдвига принятие такого ТР не даст. Хотя нет «худа без добра»: такому ТР будут очень рады те конъюнктурщики, которые быстро организуют для всех желающих массовую продажу фантиков-индульгенций под названием «сертификат»/«декларация» соответствия новоиспеченному техническому регламенту, и халтурщики, втюхивающие свою захудалую продукцию «под крышей» купленного фантика-индульгенции – ведь «все по закону». И уж точно будут злорадствовать наши заклятые западные «партнеры», которые будут знать, что «сертифицированная» российская продукция стройиндустрии гарантированно неконкурентоспособна на внешнем рынке. И продолжат лезть на наш внутренний рынок. Впрочем, может быть, вся затея для этого и предназначена? Страшная мысль.

P.S.

Все-таки, надо коснуться некоторых частностей проекта ТР, которые еще более убедят внимательного читателя в бесполезности предложенного проекта ТР.

1. Правовой аспект

Может быть, кто-то не знает, но в правовом смысле в стране не существует деятельности по производству строительных материалов (стройиндустрии). У нас есть сельское и лесное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство, добыча полезных ископаемых, строительство, деятельность в области информации и связи – эти и другие виды деятельности у нас узаконены, так как учтены в общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД) или официально: ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2). Но там нет вида деятельности «производство стройматериалов». Такая деятельность «размазана» в различных разделах ОКВЭД. Аналогично у нас нет официально установленного класса продукции «строительные материалы», зато есть продукция сельского, лесного и рыбного хозяйства, продукция горнодобывающих производств, продукция обрабатывающих производств, сооружения и строительные работы – эти и другие виды продукции охвачены общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности (ОКДП2) или официально: ОК 034-2014 (КПЕС 2008). Там нет класса продукции под названием «строительные материалы и изделия».

Нас убеждают в том, что необходим технический регламент на продукцию, получаемую посредством деятельности, которой в государственном классификаторе не нашлось места. Любой адвокат скажет, что по закону ни такой продукции, ни деятельности по производству такой продукции не существует – ведь закона нет! Тогда о чем технический регламент?

Сначала надо узаконить эту деятельность, а потом уже устанавливать ее правила, а не наоборот. Но авторы ТР ставят телегу впереди лошади, дескать, сначала установим некие правила, а потом посмотрим...

2. Область применения ТР (правовой взгляд на проект ТР)

Определение понятия «строительные материалы», предлагаемое в п. 2 ст. 2 проекта ТР: «строительный материал – материал, в том числе штучный, предназначенный для изготовления строительных изделий и (или) возведения зданий и сооружений, а также для выполнения их защитно-отделочных покрытий», одновременно определяет и область применения ТР.

Указанным определением авторы проекта ТР фактически предлагают применять нормы ТР только к тем материалам, которые НЕПОСРЕДСТВЕННО применяются для изготовления строительных изделий, и одновременно отсекают от ТР материалы, которые непосредственно НЕ применяются для изготовления строительных изделий. Цемент, к примеру, применяют для приготовления бетонной смеси, которая затем используется для изготовления бетонного изделия или конструкции. Следовательно, строительным материалом здесь является бетонная смесь, но не цемент. Таким образом, ТР распространяется на бетонную смесь, а на цементы ТР не распространяется.

Однако авторы все-таки включили в Перечень объектов технического регулирования (приложение 1 к проекту ТР) некоторые материалы, которые обычно не применяются для изготовления строительных изделий, а именно цемент, известь и другие гидравлические вяжущие или гравий, щебень, песок и прочие заполнители для бетонных, цементных и кладочных смесей.

Это – ошибка авторов проекта ТР. Но в чем заключается ошибка? В ошибочном указании гидравлических вяжущих и заполнителей в приложении 1? Или в ошибочном определении понятия «строительные материалы»?

В любом случае в проекте ТР однозначно не установлен предмет будущего ТР и его область применения. В случае принятия такого текста правовые коллизии неизбежны.

3. Об основном концептуальном подходе, предложенном в проекте ТР

В ПЗ авторы проекта ТР указывают, что «Основной концептуальный подход заключается в том, что строительные материалы и изделия как продукция отличается от большинства другой тем, что она не является конечной, а свои законченные формы и свойства приобретает будучи встроенной в здания и сооружения». Отсюда вроде бы вытекает, что замысел авторов на область применения ТР распространяется не на все стройматериалы, а только на те, которые НЕПОСРЕДСТВЕННО применяются для изготовления строительных изделий, встраиваемых в здания и сооружения?

В таком случае те материалы, которые непосредственно не применяются для изготовления строительных изделий, а применяются для изготовления других материалов или применяются только для регулирования строительно-технико-технологических свойств материала, оказываются в сиротском, неприкаянном положении, не охваченные ТР?

Наверное, все-таки лучше приютить под крышей ТР все без исключения применяемые в производстве и строительстве материалы. Но тогда надо дать более широкое определение понятия «строительные материалы», например: «материал, в том числе штучный, предназначенный для выполнения одной или нескольких следующих функций:

– изготовление (приготовление, производство) других строительных материалов;

– изготовление (производство) строительных изделий, конструкций и других элементов зданий и сооружений;

– применение в защитно-отделочных покрытиях изделий, конструкций и других элементов зданий и сооружений;

– регулирование строительно-технических и (или) технологических свойств строительных материалов и(или) изделий».

А для четкого разграничения области применения ТР по отношению к материалам следует в приложении дать не их школьные наименования, а коды и наименования стройматериалов, на которые будут распространяться нормы ТР, строго в соответствии с ОКПД2 и ТН ВЭД (например, как по-взрослому указано в постановлениях правительства РФ №982 от 01.12.2009 или №241 от 17.03.2009).

4. О концепции обеспечения безопасности стройматериалов в проекте ТР

Как уже отмечалось, в ПЗ указано, что «Основной концептуальный подход заключается в том, что строительные материалы и изделия как продукция отличается от большинства другой тем, что она не является конечной, а свои законченные формы и свойства приобретает, будучи встроенной в здания и сооружения. Таким образом, на первый план выходит не безопасность такой продукции, а свойства в зависимости от ее целевого назначения». С таким подходом («европейским»?) категорически нельзя согласиться, т.к. технический регламент, согласно ФЗ-184, принимают как раз с целью обеспечения безопасности, причем во всех ее разновидностях, перечисленных в ч. 1 ст. 7 ФЗ-184. Во исполнение такой цели и должен приниматься ТР о стройматериалах, имея в виду:

– безопасность излучений;

– биологическую безопасность;

– взрывобезопасность;

– механическую безопасность;

– пожарную безопасность;

– безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте);

– термическую безопасность;

– химическую безопасность;

– электрическую безопасность;

– радиационную безопасность населения;

– электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;

– единство измерений,

– другие виды безопасности.

Но авторы проекта ТР этого почему-то не формулируют.

Вывод:

В проекте ТР не дается конкретных требований об обеспечении безопасности стройматериалов, что противоречит ФЗ-184.

5. Про разделение на обязательные и остальные требования в проекте ТР

Еще одной идеей-фикс в проекте ТР является норма об утверждении федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленности строительных материалов (изделий) и строительных конструкций (Минпромторгу), в виде нормативного правового акта перечня национальных стандартов, обеспечивающих на обязательной основе выполнение требований технического регламента (п. «б» ст. 11 проекта ТР).

Во-первых, согласно ст. 2 ФЗ-184, обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования устанавливаются в техническом регламенте, а согласно ч. 3 ст. 7, не включенные в технические регламенты требования к продукции и связанные с требованиями к продукции процессы не могут носить обязательный характер.

Но согласно проекту ТР, правительство РФ должно дать полномочия и поручение Минпромторгу установить перечень стандартов, применяемых на обязательной основе, и утвердить его в своем нормативно-правовом акте (пункт «б» ст. 11 будущего постановления правительства РФ). Это предложение является незаконным, поскольку нарушает ст. 2 и 7 ФЗ-184 о том, что обязательные требования могут быть только в техрегламенте, и не могут быть в ином документе.

Наверное, авторам ТР понравилось исключение из этого правила в виде постановления правительства РФ от 26.12.2014 №1521, утвердившего перечень стандартов, применяемых на обязательной основе, к техрегламенту «О безопасности зданий и сооружений» (ФЗ-384)? Но правительству РФ были даны такие полномочия целевым образом – как особенность обеспечения безопасности зданий и сооружений, предусмотренная в ТР «О безопасности зданий и сооружений» – см. ст. 5.1 ФЗ-184. А здесь совсем другой случай.

Во-вторых, согласно ч. 1 ст. 16.1 ФЗ-184, полномочия на разработку и утверждение перечней документов по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента, даны только Росстандарту. В проекте же ТР авторы хотят аналогичные и даже усиленные (не на добровольной, а на обязательной основе!) полномочия дать Минпромторгу властью правительства РФ? На каком основании?

Итак, авторами ТР предлагается правительственной властью дать министерству право разработки и утверждения перечня стандартов, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований технического регламента, что является незаконным, т.к. нарушается ст. 16.1 ФЗ-184.

В-третьих, для оценки и подтверждения соответствия требованиям технических регламентов в части 4 ст. 16.1 ФЗ-184 указано и дано право применения на добровольной основе не только документов по стандартизации из перечня к техническому регламенту, но и иных документов (не из перечня!), в том числе предварительных национальных стандартов Российской Федерации (ПНСТ) и стандартов организаций (СТО), частным случаем которых являются технические условия (ТУ – см. п. 15 ст. 2 ФЗ-162 «О стандартизации в РФ»).

Поэтому огульная критика авторов проекта ТР в ПЗ в отношении производства стройматериалов на основании собственных ТУ является некорректной.

Пожалуй, хватит. Ясно, что предложенный проект ТР несостоятелен и дальнейшее его обсуждение не имеет смысла.